人大建议第1306号 关于优化重大节假日高速公路免费政策的建议

    你们提出的关于优化重大节假日高速公路免费政策的建议收悉。经商国务院法制办、财政部，现答复如下：

    收费公路政策对加快我国公路基础设施建设，统筹城乡发展、促进区域经济社会协调发展发挥了重要作用。近年来，随着我国汽车保有量的快速增长和私家车的日益普及，重大节假日期间公路交通量增长迅速，收费站拥堵严重，降低了公路通行效率和服务能力，给公众出行带来不便，有的收费站堵车长达数公里，司乘人员反映强烈。2012年之前，全国人大代表和政协委员每年都提出重大节假日免费通行的建议和提案，特别是2012年，全国政协把收费公路重大节假日免费通行作为重点提案并召开现场会进行督办。

    为缓解重大节假日公路收费站交通拥堵和方便公众出行，我部就重大节假日免收小型客车通行费组织开展了专题调查研究，多次征求各地交通运输主管部门、收费公路经营管理单位及有关专家学者的意见，会同国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办，研究制定了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。2012年7月24日，国务院印发了《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(国发〔2012〕37号)，决定自2012年国庆长假开始，对行驶收费公路的7座及以下小型载客汽车(以下简称小型客车)，在春节、清明节、劳动节、国庆节等四个法定节假日及其连休日，实行免费通行政策。

    在重大节假日小型客车免费通行政策的法律依据方面，公路法第六十八条规定，收费公路的具体管理办法由国务院制定，据此，国务院制定了《收费公路管理条例》，明确了有关免收通行费的情形。尽管现行《收费公路管理条例》没有规定实行重大节假日小型客车免费通行政策，但为了提高通行效率和服务水平，便利群众出行，国务院于2012年7月发布的《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(国发〔2012〕37号)，实质上是国务院根据《公路法》的授权，对《收费公路管理条例》有关免费通行的制度作了补充和调整。因此，实行重大节假日小型客车免费通行政策有相应的法律依据。

    免费通行政策的初衷主要是缓解重大节假日期间公路收费站的交通拥堵。将重大节假日免费通行车辆范围确定为小型客车，主要基于两方面考虑。一是小型客车一直是重大节假日交通流的主体，根据2009—2011年交通量调查统计分析，重大节假日期间小型客车占公路交通总流量的72%左右，大中城市周边比例更高，2013年国庆节达到公路交通总流量的83%。二是小型客车以私家车为主，对其免费通行可使驾车出行的公众直接受益。而大中型客车一般属于客运或旅游企业，通行费不是由乘客直接支付，是包含在票价或旅游总费用中的，减免的通行费只会转化为客运企业或旅游企业的利润，不能真正和直接惠及乘客。收费公路重大节假日免费政策的出台，降低了公众节假日出行成本，对刺激消费、拉动内需起到了积极作用，但也引发了一些问题，如部分路段免费后交通量远超其设计通行能力，造成公路主线的严重拥堵；对经营性公路减少的合法收益，没有明确的补偿机制等，有必要重新评估论证。

    你们提出及时启动《公路法》《收费公路管理条例》的修订，对高速公路重大节假日免费政策给予法律上的确认建议，我们研究后认为，目前国家正在推进公路管理体制改革，在改革方案尚未确定的情况下，全面修改《公路法》的条件尚不成熟。同时考虑到《公路法》没有直接规定收取和免收通行费的范围，收费公路重大节假日小型客车免费通行政策也没有突破《公路法》等法律的规定，因此似无必要专门提请全国人大常委会作出相关决定。

    你们提出的出台补偿措施对高速公路经营给予补偿的建议，在我部上报国务院的《收费公路管理条例》(修订送审稿)中已有体现。具体表述是“经国务院批准的特定车辆，免交车辆通行费。基于公共利益需要，政府提前终止特许经营合同、实施通行费减免等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门报作出决策的政府出台补偿政策予以行政补偿。”

    你们提出的调整优惠对象和调整优惠时段的建议，关系收费公路投资者、债权人和经营者的合法权益，比较敏感，应当广泛征求社会意见，通过法律法规予以规范。目前，我部正在配合国务院法制办对《收费公路管理条例》进行修订，拟对收费公路范围、期限、标准及减免等事项重新作出统一规定。同时，我部也在对重大节假日小型客车免费通行政策的实施情况进行总结和评估，将综合考虑各方意见，进一步研究完善有关政策措施。